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审计部门查清地方债又能怎样?

国家审计署网站728日挂出的一条短消息称,近日,根据国务院要求,审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。此消息瞬间传遍市场,释放出强烈的信号———地方政府债务“黑洞”已经引发中央高度警觉。据介绍,地方政府的违规融资行为将是此次审计的重点,同时乡村一级政府债务情况也有望纳入审计。

对地方政府债务进行全面审计并非第一次。审计署曾于20113月至5月对31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市本级及所属市(地、州、盟、区)、县(市、区、旗)三级地方政府的债务情况进行了全面审计。结果显示,截至2010年底,除54个县级政府没有政府性债务外,全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿元。

据测算,10.7万亿相当于全国GDP的四分之一,也就是说全国人民不吃不喝干一个季度才可以还清债务,并且超过了全年的财政收入。有分析认为,高达10.7万亿甚至更多的地方债务,可能会拖垮本身已困难重重的中国经济。

另外,审计署今年6月上旬发布的“36个地方政府本级政府性债务审计结果公告”显示,36个地方政府中16地区债务率超100%,债务率最高达219%,这已经远远超过60%的警戒线;此外,还查出违规为817亿元债务提供担保。

关键是,这些债务是以各种变相形式和地方政府融资平台形式发行的地方债,由于没有纳入到地方预算,举债资金使用的预算约束不到位,透明度和规范性不足,其酿成的风险是无法估量的。一方面,地方政府的融资渠道多种多样,走正规渠道的占多大比例不得而知。另一方面,近年来地方政府债务率过高、拖欠债务等情况已有出现,而且有的地方情况还很严重。

严格来说,地方政府债务本身并不合法,因为《预算法》规定,除国务院特批之外地方不得举债,而国务院至今并没有特批的案例。但现在地方政府债务却几乎泛滥成灾。例如今年第一季度,地方政府旗下的投资公司发售了2830亿元人民币债券,同比增长一倍多。如果加上过去的发售的地方债,其数量更是惊人。

国际货币基金组织(IMF)最新发布的《财政监督报告》指出,受2008年刺激计划影响,中国地方政府融资平台加速发展,地方基础设施项目融资或成为中国财政风险潜在源头,80%被调查的城市称会以销售土地来偿付债务。该报告同时指出,“地方政府偿债能力很大程度上会受房地产市场影响。”

这给我们敲响了警钟。鉴于近年来国内显性和隐性债务的急剧膨胀,加之还款高峰期已经到来,不少地方政府面临底特律式的破产风险。以还债能力为例,大多数地方政府过度依赖土地收入,4个省和17个省会城市本级政府负偿还责任的债务余额中,有55%承诺以土地收入偿还,但这些地方2012年需还本付息额已达其可支配土地收入的1.25倍。

说得严重一点,地方政府性债务将成为中国经济下行的主要引爆点。目前国内地方政府债务的风险,实际上已经超过2008年的金融危机,成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手。

人们不禁要问,地方政府官员何以如此热心举债?倘若这个家当是他个人私有,政府官员愿意胡乱借债乱拆乱建么?答案是否定的。事实上,地方政府官员一点不傻,因为他们并不对于债务负责,他们要的是所谓的“政绩”,手中的钱越多,工程项目越多,他的政绩就越大,甚至寻租的机会也更多。

尽管每一次的“审计风暴”都证明其审计不是走过场,而是卓有成效的,但是地方债务的形成过程更加复杂。在地方政府不是市场化的发债主体的背景下,什么是合理赤字,什么是打擦边球的,什么是明显违法的,不是很好界定。

基于此,我们相信这一次审计也会像前几次一样,搞出卓有成效的结果来。但问题是,审计部门对地方政府债务进行审计,查清并适时公布其相关数据,其结果又能怎样,是否对地方政府或政府官员具有约束力?如果不让地方政府借新债了,那么旧债又如何偿还呢?



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