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谁在妨碍中国的控烟行动?

在世界卫生组织最新出炉的针对14个发展中国家进行的全球《烟草控制框架公约》控烟履约排名中,中国仅排第13名,得分为44.6分。这个结果已由中国卫生行政部门在531日国际无烟日时发布。

世卫组织全球烟草流行报告中各国情况报告显示,中国的多项控烟措施执行远远落在很多国家后面,不仅落在加拿大、澳大利亚、欧盟等多个工业化国家后面,也远远落在巴西、南非、印度、乌拉圭、土耳其、泰国等中低收入国家的后面。

在这14个国家中,多数国家和中国一样是从2006年开始正式履行《烟草控制框架公约》的。作为该《公约》的缔约方,中国承诺20111月前在室内公共场所和室内工作场所实现全面禁烟。但这一承诺并没有兑现。中国能在儿童健康控制、艾滋病控制、禽流感控制等方面走在前面,为什么控烟如此不成功呢?

协和医科大学全球控烟研究所中国分中心主任杨功焕认为,中国的控烟措施受到烟草主管部门和烟草行业的极大阻碍,烟草控制的领导权掌握在中国烟草专卖局和中国烟草总公司手里,这就决定了中国现在和今后控烟是艰难的过程。只要负责控制烟草消费和生产的机构不变,就难以在控烟方面取得任何切实的进展。

杨功焕的观点,点到了中国控烟的软肋上。

众所周知,烟草专卖制度作为中国典型的政企合一制度之一,国家烟草专卖局和中国烟草总公司是两块牌子、一套班子,目前国家烟草专卖局在全国各地设立烟草专卖机构,既负责市场管理,也负责市场运营。这种既当“监管者”又当“操盘手”的特殊经营管理体制,使烟草专卖局和烟草总公司成了一个在国内具有绝对垄断地位的“独立王国”。

反观国内主管控烟的机构,却是弱势部门。卫生和计生委领导下的国家控烟办只负责宣传、教育等层面的工作,只能通过加强宣传教育,提醒普通人远离烟草,并没有控烟的权限。例如控烟办把他们争取在烟盒上加印更为明显和形象化的健康警示标志,以及禁止在社交媒体网站推广烟草产品的斗争,被坊间比喻为是在拆除一颗滴答作响的定时炸弹。

在中国现行的体制框架内,控烟办起到的作用非常有限。况且,有人总拿“控烟影响国家税收”说事。虽然烟草行业除了每年上交巨额利税外,还能解决相当一部分人的就业问题,但由吸烟产生的医疗费用和吸烟导致的生产力损失也正在逐年增加,而且增加幅度持续扩大。综合效益分析表明,烟草行业带来的净效益已是负值。

如果只看到“纳税大户”和就业人员众多这些暂时的“好处”,看不到长远的、更大的危害,无异于饮鸩止渴。例如,烟草已被世界卫生组织认定为诱发心脏病、中风、糖尿病、癌症及肺病等慢性非传染性疾病的主要风险因素之一。而据卫生部门统计的数据显示,上述疾病占了中国死亡病例总数的85%

其实,中国控烟面临的最大障碍,不是习俗问题,也非立法问题,而是因烟草而生的巨大利益链。如果有关部门仍然舍不得这些眼前利益,控烟计划也只能是纸上谈兵。尽管在上海、哈尔滨这样出台了地方控烟条例的地区,部分控烟执法者开出了违规吸烟的罚单,但囿于执法力量欠缺、公众控烟意识淡薄等问题,与理想状态还“差得远”。

如果说中国成为全球控烟最失败的国家之一,很大程度上与烟草专卖局和烟草总公司妨碍有关。在行政体制改革中,政企不分,且行业垄断最为严重的部委要算铁道部和烟草专卖局了。不过,在今年全国“两会”期间,铁道部已被撤销,相信下一步撤销国家烟草专卖局将被列入政府机构改革的议事日程。

当然,要彻底改变中国控烟失败的形象,并不是将机构撤销或职能转移那么简单,关键是要真正实行烟草管理与生产经营分离,彻底解决烟草管理机构既当“监管者”又当“操盘手”的问题。中国政府既然对国际社会作出了承诺,就应当按照约定,从体制上破解难题,积极地实施“全面控烟”,这关乎国民健康,也关乎国家形象,远比眼前的利税和经济数据更为重要。

 



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