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地方政府“果真”破产又如何?

美国南部亚拉巴马州人口最为稠密的杰斐逊县政府11月9日经过投票表决,宣布破产。该县的破产规模达到41亿美元,创下美国历史上规模最大的地方政府破产案。杰斐逊县破产案远远超过1994年轰动一时的加州奥兰治县17亿美元债务破产案的最高纪录。持续的经济不振已经使美国地方财政遭到重创,当前美国各州和地方政府债务已达到历史最高水平,已有多地面临市政破产窘境。

也许有人会说,换了是在中国,像美国杰斐逊县这样破产的地方政府十有八九不会出现。因为一直以来,所谓地方政府“破产”的案例在中国闻所未闻。尽管国内有的地方政府债台高筑,或资不抵债,但谁都不肯面对地方政府“破产”这一现实。地方官员或专家们想当然的认为,地方政府不会破产也不允许其破产。

正是如此,借款的地方政府官员就像吃了一颗定心丸,举债和使用上都更为大胆、随意,不计后果。而且地方政府庞大的债务,不管是2008年金融危机暴发时,还是现在,都是站立在一个不分黑猫和白猫的基础上,市政和交通等基础设施的投资,本来是地方政府的财政行为,由财政支出来融资,却“被市场”了,要靠银行贷款来支撑。

据国家审计署今年6月发布的一份报告,全国地方政府有10.7万亿元人民币的负债,其中大部分是银行贷款。虽然这一数字仍可能是低估,但这相当于2010年国内生产总值(GDP)的27%。这其中有很大一部分债务都产生于政府决策层2008年为反击全球衰退影响,而下令进行的两年大规模刺激性投资期间。

那么,地方政府对这些贷款怎么偿还呢?最有效的办法就是出售土地——现在地方政府四分之一的债务要靠卖地收入来偿还。以2010年为例,当年地方政府应偿还的债务高达2.5万亿元。但令人担忧的是,在当前宏观政策调控中,国内房地产业已受到严重影响,其房价开始大幅下降。一旦房地产市场泡沫破灭,房价和土地价格大幅度下跌,地方政府从银行的贷款已无法偿还,其债务很可能成为银行的呆账、坏账。

由于卖地收入下降,地方政府本身就存在资金紧缺的问题。政府搞项目开发,拖欠施工企业的钱;施工企业就拖欠“包工头”的钱、“包工头”则拖欠农民工的工资;农民工有的上吊、有的跳楼。其中还真有一位重庆农妇曾幸运地于遇到在地方调研的中央领导人,反映自己丈夫的工资被拖欠,顺利拿到了工钱。而更多的农民工则没有那么幸运,有的走上了暴力讨债的路子。

前不久,国务院研究中心的一份报告曾指出,地方政府的债务危机已经超越金融风险,成为社会稳定和经济安全的首要敌人。几年来,各级政府采取了积极的措施来缓解这一风险,应该说有所进步。但是,当经济形势出现了新的情况,能否保住这种缓解的势头?地方政府面临的考验,恐怕不容小觑。

当然,由于中国的政治结构,地方政府一般不会出现如美国杰斐逊县那样典型的破产形式,但财政危机同样会对地方的各项事务造成严重的威胁。如果对于一个企业来说,可能就已经自行申请或者被法院宣布破产了。然而,大多数地方政府寅吃卯粮,却依然活的好好的。事实上,没有明确的破产安排并不见得是好事,这往往会使得财政危机不能得到充分的揭示,结果就是危机久久不能结束。

考虑到国内的政治和经济架构,中央财政最终会背上地方政府承担的债务。但不知道这些债务当中有多少会沦为呆账、坏账,也不清楚具体有多少会被中央财政承担。多数贷款都是投资于交通、市政和其他回报不确明的基础设施领域的高投入项目。而这些贷款当中最高20%到30%的比例出问题的风险较大,特别是中小城市融资平台所借的贷款。

为了给地方政府敲响警钟,中央政府是否可以作一些尝试,例如允许个别已资不抵债的地方政府也像美国的地方政府那样“果真”破产,或允许地方人大能够真正发挥监督地方政府的功能,对于那些盲目举债,已无法正常运作的地方政府宣布它“破产”。通过采取这些措施,迫使地方政府不得不节省开支,不得不放弃那些劳民伤财的政绩工程,只有这样,那些频临破产的地方政府才真正有救了。



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